我國住房保障體制中的現存問題
所謂住房保障制度,是國家為保障解決城鎮居民中低收入家庭的住房困難,以提供住房保障有效供給為手段而實行的一系列法律法規和政策性文件。它是實現社會公平正義和社會穩定的重要途徑。建立住房保障制度的必要性主要體現在三個層面:一是實現居住權的必然要求,二是履行社會保障職能的必然需要,三是彌補市場失靈的必然措施。
經過近30年的不斷探索,我國各級政府通過不斷出臺行政性規范文件對住房保障體制進行調整,在制度層面已經形成了較為規范的管理保障體系,但仍需不斷改進和完善。
(一)住房保障制度所確立的權利內容不明確
我國住房保障法律制度所要保護的權利內容,是弱勢群體的居住權,而并非所有權。目前,在經濟適用房和限價商品房這兩種保障住房類型上,通過辦理產權證而轉移了對保障住房的占有、使用、收益和處分等權利,使保障住房的所有人不但享有住房的使用價值,還享有了基于住房價值基礎之上的收益權和處分權。
以經濟適用房為例,不少不具備經濟適用房購買資格的人,通過弄虛作假購買經濟適用房后,又通過出租或出售的方式兌現為現實利益,使大量閑置經濟適用房違規出租或上市交易。這種騙購經濟適用房的行為,不但擠占了社會資源,侵害了弱勢群體的權益,而且違反了社會公平,導致了公眾對整個住房保障制度正義性、公正性的置疑。
(二)住房類型比例分配不合理
計劃經濟時期,我國的住房保障模式主要依托于單位福利分房和政府直管公房,住房實物分配占據主導地位。經過計劃經濟向市場經濟的轉軌之后,土地財政成為地方財政收入的主要來源,商品房已成為住房供應的主體,而保障性住房的供給比例不斷下滑。
對經濟適用房這一帶有極強計劃性的歷史產物,應重新考慮其在整個住房供應中的比例和作用,從而解決中低收入家庭的住房問題。2007年國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》明確了保障住房以廉租房制度為重點,在此背景下,有必要明確政府和市場的責任和界限,根據居民的實際收入水平和支付能力,重新界定商品房、經濟適用房和廉租房等各種住房供應的定位和比例。
(三)法律制度不健全,住房保障政策執行失靈
我國目前的住房保障制度仍不健全,各級政府大多通過制定規范性文件來規制各種保障住房,尚未制定統一的住房保障行政法規。由于規范性文件法律效力本身具有局限性,其不能制定罰則,不能作為行政執法的法律依據,因此對住房保障制度中存在的欺詐、擅自轉讓、互換、出租、轉租、出借、抵押其所承租或購買的保障住房、擅自利用其所承租或購買的保障住房從事經營活動等行為無法予以行政處罰,導致住房保障政策在實施過程中失靈,無法達到政府的預期目標。
完善適應我國國情的住房保障體系
自2000至2020年,我國城鎮人口將凈增3.6億,城市家庭將增加1.3億戶以上,其中93%為新遷入人口,按戶均80平方米計算,需要新增住宅在100億平方米以上,我國正處于有史以來最快的城市化進程當中。針對這一現實情況,必須調整我國現行的住房保障制度的價值取向,優化保障住房結構、制定住房保障綜合性法規,形成統一的住房保障體系。
(一)將保障“居住權”作為現階段的政策導向
從我國國情看,將保障“居住權”作為政策導向,是目前我國住房保障制度的必然選擇。居住權從法理上屬于人役權的范疇,因而應具備人役權的基本屬性。首先是特定身份性。人役權伴隨著特定人的生存而存在,不能與特定人分離,一旦特定人死亡,則人役權的權利也隨之滅失。因此,居住權也應具有高度的人身依附性。其所具有的期限性應以權利人的生存為限,而不是無限制的得以存續。就目前我國的住房保障制度而言,多以家庭為單位,例如申請廉租住房均以家庭人口、家庭年收入、家庭人均住房使用面積、家庭總資產凈值等參數為標準。一旦家庭的年收入、人均住房使用面積、總資產凈值等參數不再符合保障性住房所設置的標準,則家庭中的成員也就喪失了特定人的身份,則住房保障制度所賦予其的居住權也就隨之喪失。其次是不可讓與性。人役權的特定身份性決定了他人之物僅為特定人所享有,不得讓與他人占有、使用、收益和處分。因此,我國住房保障體制所保護的居住權,也應僅限于特定人自身的占有和使用,特定人不得讓與他人而獲得收益。
(二)以實現“所有權”作為終極目標
為克服因所有權轉移型保障住房的弊端給整個住房保障體制造成的沖擊,確保我國住房保障體制的公平正義,我國住房保障制度價值取向應改變目前所確立的以保障中等和中低收入群體所有權為主、以保障住房困難家庭居住權為輔的“所有權與居住權”保障同步實現的二元結構,而調整明確為“兩步走”的戰略,即在保障弱勢群體“居住權”的基礎上逐步實現其“所有權”。住房保障制度“兩步走”的戰略既具有現實意義,又具有可操作性。面對我國人口大國這樣的國情,更需要有整體規劃和普惠制度來保障更廣泛的弱勢群體首先享有居住權。
(三)制定統一的住房保障綜合性法規
首先,應以法律的形式確立公民的居住權。我國憲法未確立公民的居住權。根據《中華人民共和國憲法》第45條第1款規定,中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質幫助的權利。住房作為公民的一項基本權利,應與養老、醫療具有同等的社會保障重要性,因此,在制定住房保障綜合法律規范時應首先將居住權確立為公民的基本權利,以確保公民居住權享有的穩定性及切實性,并根據對居住權的法理分析確定居住權的權利范圍和內容。其次,應上升住房保障制度的立法層次。應改變目前這種以出臺各種規范性文件來修正住房保障制度的方式,由全國人大(常委會)或國務院制定法律或行政法規,將住房保障規范納入行政法體系,強化規范力度。再次,應在形式上統一住房保障規范。目前的住房保障制度散見于各個層級政府的文件,未形成完整的體系。應通過制定統一的住房保障綜合性法律規范確立保障住房的發展規劃、管理機構、運行的監督管理、準入和退出機制、罰則,建立住房保障長效機制。(學習時報 陳剛)
來源:新華網
【責任編輯: 李甲】
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